En noviembre de 2023, el Parlamento europeo aprobó una propuesta de reforma de los tratados de la Unión Europea. En ella, propone cambios para acercar la Unión a los ciudadanos y hacerla más eficiente, limitando el requisito de unanimidad de los 27 países miembros para la toma de decisiones en determinados temas y reforzando el papel del Parlamento. Con ello, los parlamentarios responden a las conclusiones de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, organizada para consultar a los ciudadanos europeos sobre sus anhelos para la UE. A pesar del apoyo del Parlamento, la probabilidad de una reforma de los tratados en los próximos años es en la actualidad escasa, dado el poco apetito entre los 27 gobiernos nacionales para dicho proceso y la necesaria y difícilmente alcanzable unanimidad entre ellos para dicho proceso. La campaña para las elecciones europeas que tendrán lugar en junio de 2024 podría reavivar este debate, pero es improbable que durante la nueva legislatura (2024-2029) se afronte una reforma.
Antecedentes
El último cambio en los tratados de la Unión Europea tuvo lugar en 2009 con el Tratado de Lisboa. Dicha enmienda reforzó el papel del Parlamento europeo, eliminó el principio de unanimidad entre países miembros para la toma de decisiones en varias áreas, creó los puestos de Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores (el equivalente a un ministro de exteriores) y de Presidente del Consejo Europeo, e hizo vinculante la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. La reforma fue una respuesta a la mayor ampliación de la UE en su historia, con la entrada de 10 países miembros, principalmente del Este y Centro de Europa, en 2004, tras la caída del comunismo. Su objetivo era hacer la Unión más eficiente, transparente y democrática.
Sin embargo, la aprobación de los cambios en los tratados fue muy ardua, con dudas en determinados momentos sobre si sería posible. En 2004, los países miembros firmaron la llamada “Constitución Europea”, que habría reemplazado los anteriores tratados y creado una carta magna para toda la Unión. El plan fracasó estrepitosamente con los resultados del referéndum sobre su ratificación en Francia primero y en los Países Bajos después. Ambos países votaron en contra de la constitución, lo que llevó a una nueva ronda de negociaciones que finalmente culminó con la adopción del Tratado de Lisboa, que solo fue sometido a referéndum en Irlanda (y además solo aprobado en un segundo intento).
Actualidad
La dura experiencia del Tratado de Lisboa hace que pocos países quieran reabrir un proceso similar en la actualidad. A pesar de ello, desde que el Reino Unido votó a favor de salir de la Unión Europea en 2016, muchos líderes europeos han expresado públicamente la necesidad de reformas institucionales que fortalezcan la Unión en el mundo y la hagan más ágil, reforzando a la vez su legitimidad democrática. La UE es vista muchas veces como algo lejano donde los ciudadanos tienen poca influencia. La baja participación en las elecciones europeas es prueba del escaso interés de muchos ciudadanos por lo que ocurre en Bruselas. Esto puede alimentar el desencanto y el escepticismo.
Conferencia sobre el Futuro de Europa
Para afrontar estos problemas, entre 2021 y 2022, las instituciones convocaron la Conferencia sobre el Futuro de Europa, una serie de diálogos que permitieron a personas de toda Europa compartir sus ideas, debatir sobre sus principales prioridades y preocupaciones, y proponer recomendaciones sobre el tipo de Europa en la que quieren vivir. Descrita como “un ejercicio democrático sin precedentes”, la Conferencia sin embargo no ha llegado a la gran mayoría de los ciudadanos, que desconocen que tuvo lugar.
En todo caso, este ejercicio de consulta ciudadana concluyó con un informe final con 49 propuestas y 326 medidas, que tratan temas como la transformación digital, la educación, el Estado de Derecho, la sanidad, el medio ambiente y el papel de la UE en el mundo. El informe no es en ningún caso vinculante, pero refleja algunas de las principales prioridades de los europeos. La gran mayoría de propuestas pueden ser adoptadas en el marco del Tratado de Lisboa (un 95% según el Consejo de la UE) pero algunas sí requerirían reformas constitucionales.
Propuestas del Parlamento Europeo
Es en este contexto en que el Parlamento europeo, con diferencia la institución más partidaria de reformas, aprueba su propuesta de enmienda de los tratados en noviembre de 2023.
- Los cambios afectarían al modo en que las leyes y decisiones de la UE son adoptadas, dando al Parlamento un papel en áreas en las que el Consejo de la UE (la representación de los 27 gobiernos nacionales) tiene actualmente poder exclusivo o casi exclusivo. Además, implicaría una reducción del número de áreas de competencia en que se requeriría un voto unánime de los 27 países para la aprobación de leyes. Esto sería reemplazado por el voto de mayoría cualificada, ya existente en algunas áreas y que requiere un 55% de países y que represente al menos al 65% de la población para aprobar una propuesta.
- La elección de la Comisión Europea (que sería rebautizada “Ejecutivo Europeo”) también cambiaría, dando un mayor papel al Parlamento en la elección de su Presidente y mayor libertad al Presidente en la elección de los Comisarios, que además pasaría de ser uno por país a 15 como máximo. En la actualidad, es el Consejo Europeo (los 27 líderes de los países miembros) los que proponen un candidato a Presidente de la Comisión y el Parlamento debe otorgar o denegar su elección pero no puede proponer candidatos alternativos. Con esta propuesta, el proceso sería dado la vuelta, con el Parlamento nominando un candidato y los líderes nacionales aprobándolo o rechazándolo. Además, los 27 miembros de la Comisión (26 Comisarios más el Presidente) son propuestos por los Estados miembros, no directamente por el Presidente, lo que cambiaría con esta enmienda.
- La reforma también obligaría a los estados miembros a publicar sus posiciones sobre propuestas legislativas, algo que en la actualidad no es obligatorio y permite a los gobiernos nacionales mantener la opacidad sobre su posición hasta que se llega a un acuerdo final en el Consejo.
- Finalmente, la propuesta crearía mecanismos de participación ciudadana permanentes y daría un mayor papel a los partidos políticos europeos.
En suma, las propuestas darían un mayor papel al Parlamento y a la Comisión Europea, debilitarían el control que en la actualidad ejercen los Estados miembros sobre asuntos claves de la UE, limitarían el papel de los países para vetar propuestas individualmente, harían el Consejo de la UE más transparente y crearían una vía de participación ciudadana en las cuestiones europeas. Por último, el Parlamento pide al Consejo Europeo que convoque una Convención para estudiar las enmiendas propuestas.
Dificultades
La resolución del Parlamento es sin duda ambiciosa, pero se enfrenta a grandes obstáculos. En primer lugar, el propio texto fue aprobado en el Parlamento con una mayoría escasa: 305 votos a favor y 276 en contra con 29 abstenciones (como contexto, la mayoría absoluta, necesaria para elegir a un Presidente de la Comisión, está en 353 diputados de 705). En parte esto se debe a la división del PP europeo en el voto, siendo algunos de sus miembros reticentes a reducir el poder de los gobiernos nacionales. Un posible aumento del número de diputados euroescépticos tras las elecciones de junio (posible según muchas encuestas) reduciría aún más esa débil mayoría.
En segundo lugar, muchos Estados miembros son también contrarios a un proceso de reforma que temen que distraiga a la Unión de desafíos más urgentes como la invasión rusa de Ucrania. Como ejemplo, 13 países firmaron una carta en mayo de 2022, coincidiendo con la clausura de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, declarando su oposición a cambios en los tratados (el grupo se compone de Bulgaria, Croacia, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Rumania, Eslovenia y Suecia). Esto representa casi la mitad de los 27 países miembros y solo un apoyo unánime permitiría una reforma constitucional. Muchos países temen que un proceso de reforma podría llevar a un callejón sin salida, con referéndums fracasados como ya ocurrió en 2004 con la Constitución Europea. Los gobiernos nacionales gastarían mucho capital político y podrían indirectamente dar oxígeno al euroescepticismo.
En tercer lugar, la Unión se enfrenta ya a muchas divisiones internas. En las últimas semanas, esto se reflejó de manera notable con las objeciones de Hungría al apoyo económico de la UE a Ucrania. El gobierno de Viktor Orbán inicialmente vetó la ayuda de 50 mil millones en diciembre para finalmente aprobarla en un Consejo Europeo extraordinario en febrero. En este contexto, una propuesta de reformas de los tratados podría reavivar las llamas de la división entre países en un momento en que la UE busca mostrarse unida ante el mundo. Incluso el proeuropeo primer ministro de Polonia Donald Tusk, que fue elegido a finales de 2023, se ha posicionado en contra de cualquier reforma.
Conclusión
En definitiva, parece muy poco probable que la UE abra el proceso de reforma de los tratados en la próxima legislatura. Los obstáculos son numerosos y no parece haber un gran apoyo político para ello. Sin embargo, es cierto que la Unión ha cambiado sustancialmente desde el Tratado de Lisboa en 2009 sin necesidad de ninguna reforma. La crisis del euro llevó a grandes cambios en la estructura de gobierno económico de la UE. Más recientemente, la Comisión Europea tomó medidas extraordinarias para la compra de vacunas de manera conjunta durante la pandemia del Covid-19 y ha estado coordinando el apoyo a Ucrania tras la invasión rusa. Tanto la defensa como la sanidad son temas en los que la UE tiene muy pocas competencias. Esto demuestra que puede haber grandes cambios políticos a nivel europeo sin necesidad de cambios constitucionales. Esta tendencia probablemente continuará en la legislatura que comenzará tras las elecciones europeas de junio de 2024.
